Odpowiada Andrzej Jastrzębski – radca prawny.
Czy konieczność budowy linii energetycznych kablowych i napowietrznych w gruntach rolnych klasy I–III zmienia przeznaczenie gruntów, przez które są prowadzone?
Grunty rolne klasy I–III podlegają ochronie na postawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.). Zmiana ustawy,do jakiej doszło w 2013 r., wprowadziła specjalną procedurę zmiany przeznaczeniatakich gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z art. 7 ust. 2 przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I–III na cele nierolnicze następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,ponieważ wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Wyrażanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych następuje zaś na wniosek wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Należy podkreślić, iż gminy nie mają obowiązku sporządzania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co również stanowi wyraz realizowanego przez samorząd szczebla podstawowego tzw. władztwa planistycznego. Oznacza to, że ustawodawca powiązał ściśle zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów wskazanych klas użytków rolnych z planowaniem przestrzennym na szczeblu gminy, z tym zastrzeżeniem, że regulacji powołanej ustawy (a zatem również tych odnoszących się do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych) nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast (zob. art. 5b powołanej ustawy).
Natomiast w przypadku innych gruntów, niezaliczonych do użytków rolnych klasy I–III, których zmiana przeznaczenia nie wymaga zgody odpowiedniego organu, następuje ona na podstawie decyzji o warunkach zabudowy bądź na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego(niewymagającego zgody na tzw. odrolnienie).
Następstwem zmiany przeznaczenia gruntów stanowiących użytki rolne klasy I–III na cele nierolnicze jest ich wyłączenie z produkcji rolnej(polegające na rozpoczęciu innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie tych gruntów) następujące na podstawie decyzji zezwalającej na takie wyłączenie.
Oznacza to, iż dopiero grunt przeznaczony na cele nierolnicze oraz wyłączony z produkcji rolnej – w rozumieniu opisanym wyżej – może zostać faktycznie zagospodarowany na inne niż rolnicze cele. Należy również podkreślić, iż uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa w sposób precyzyjny nowy, dopuszczalny sposób zagospodarowania dawnego gruntu rolnego, co determinuje sposób korzystania z niego w tym zakresie.
W tym kontekście pytanie o związek usytuowania linii energetycznych kablowych i napowietrznych na gruntach rolnych klasy I–III ze zmianą przeznaczenia tych gruntów ma doniosłe znaczenia praktyczne, zwłaszcza wobec braku obowiązku gmin w zakresie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz w powiązaniu ze znaczeniem gospodarczym tego rodzaju inwestycji jako inwestycji celu publicznego.
Odnosząc się do tekstu powołanej ustawy, należy podkreślić treść normy ujętej w art. 4 pkt 6, zgodnie z którą przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze rozumie się ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych. Rozstrzygnięcie kwestii, czy posadowienie linii energetycznej na gruncie rolnym w ogóle wpływa na faktyczne ustalenie w ten sposób innego niż rolniczy sposobu jego użytkowania, zależy zatem od odpowiedzi na pytanie dotyczące korzystania z tego gruntu. Jeżeli zatem ingerencja linii energetycznej w grunt jest tak głęboka, że powoduje ona ustalenie się na tym gruncie innego niż rolniczy sposobu jego użytkowania, należałoby przyjąć, że stanowi to zmianę przeznaczenia tego gruntu w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zatem do swojej realizacji wymaga zastosowania określonego w tej ustawie trybu związanego z planowaniem przestrzennym w gminie odnośnie do gruntów stanowiących użytki rolne klasy I–III. Słabsza ingerencja w sposób użytkowania gruntu rolnego nie byłaby tym samym zmianą jego przeznaczenia w rozumieniu ustawy i nie musiałaby wiązać się z dopełnieniem wymogów formalnych, jakie ta ustawa wiąże z taką zmianą.
Rolniczy sposób użytkowania nie jest pojęciem posiadającym definicję legalną. Nie formułuje jej jednoznacznie także doktryna czy orzecznictwo administracyjne i sądowoadministracyjne. Wskazuje się, że użytkowanie rolnicze terenu to takie, na którym jest prowadzona działalność rolnicza polegająca na wytwarzaniu produkcji zwierzęcych lub roślinnych z własnych upraw. Użytkowanie rolnicze gruntu wiąże się więc z podejmowaniem na tym gruncie pewnych periodycznych czynności niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. Mogą to być zarówno czynności sprowadzające się do pracy fizycznej związanej z uprawą danego terenu, jak i inne działania organizacyjne w ramach pewnego procesu produkcyjnego rozumianego jako proces przekształcania zasobów naturalnych w dobra, czyli plony. Nierolniczym użytkowaniem terenu będzie takie użytkowanie, które wiąże się z podejmowaniem działalności niemającej w ogóle opisanego charakteru rolniczo-produkcyjnego bądź działalność ta nie pełni jedynie pomocniczej (dodatkowej, ubocznej) funkcji względem prowadzonej produkcji rolniczej, jaka mogłaby być tam zasadniczo (wyłącznie) prowadzona.
W tym ujęciu o charakterze funkcjonalnym możliwa jest sytuacja, w której działalność prowadzona na gruncie zajętym w części przez linię energetyczną nadal polega na wytwarzaniu produkcji zwierzęcych lub roślinnych z własnych upraw, podejmowaniu na tym gruncie pewnych periodycznych czynności niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. Potwierdza to np. wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r. (sygn. akt II OSK 1432/09), w którym sąd wskazał, że główny cel użytkowania gruntu rolnego nadal pozostaje ten sam, jeżeli inwestycja w postaci budowy linii energetycznych ma jedynie ulepszyć warunki korzystania z danego gruntu lub gruntów otaczających. Ustawienie słupa i ułożenie w ziemi kabla nie spowoduje zatem wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, skoro zgodnie z art. 4 pkt 11 (obecnie pkt 6) ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączeniem gruntów z produkcji jest rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. W danym przypadku nie zostało rozpoczęte inne niż rolnicze użytkowanie gruntu, lecz jedynie przeprowadzono budowę, nie zmieniła ona jednak przeznaczenia terenu, który w dalszym ciągu będzie zasadniczo wykorzystywany na cele rolnicze.
Biorąc powyższe pod uwagę, należy przyjąć, iż budowa linii energetycznych nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntu, ponieważ jest to inwestycja zasadniczo niewyłączająca dalszego rolniczego wykorzystywania gruntu. Konkludując, należy zatem stwierdzić, że przeprowadzenie na gruntach rolnych klasy I–III i innych inwestycji w postaci budowy linii energetycznych nie powinno zawsze być traktowane jako zmiana przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze, jeżeli nadal na tym terenie są prowadzone działania charakterystyczne dla celów rolniczych (stan prawny na dzień 18 października 2013 r.).
