Zmiany w przepisach a funkcjonowanie oczyszczalni

Obowiązujące przepisy prawa w zakresie korzystania z wód polegającego na odprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi są wyjątkowo rozbudowane. Problemy w ich interpretacji wynikają przede wszystkim z konieczności analizy treści rozporządzenia w kontekście zapisów ustawy – Prawo wodne [2], ponieważ uregulowania zawarte w tych dwóch aktach prawnych uzupełniają się nawzajem.

Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego zmodyfikowało podejście do ustalania akceptowalnej jakości ścieków odprowadzanych do środowiska, przy czym najbardziej znaczące zmiany dotknęły oczyszczalni ścieków zlokalizowanych na terenach aglomeracji o wielkości RLM wynoszącej od 10 000 do 14 999 RLM. Wprowadzone zmiany mogą spowodować konieczność modernizacji wielu instalacji, co będzie miało znaczne konsekwencje finansowe dla gmin realizujących, za pomocą oczyszczalni ścieków, zadania własne w zakresie gospodarki ściekowej. Polska, stając się jednym z państw członkowskich Unii Europejskiej, zobowiązała się do spełnienia wielu wymagań w zakresie wprowadzenia nowych bądź doprecyzowania już obowiązujących regulacji prawnych w wielu dziedzinach. W zakresie gospodarki ściekowej jednym z najważniejszych źródeł prawa unijnego jest dyrektywa Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotycząca oczyszczania ścieków komunalnych, czyli tzw. dyrektywa ściekowa [1].

Fot. © samopauser – Fotolia.com

Rodzaje ścieków – podział

Zarówno w dyrektywie [1], jak i w ustawie [2] zostały rozróżnione następujące rodzaje ścieków: bytowe, przemysłowe i komunalne, przy czym grupy te wyodrębniono ze względu na sposób ich powstawania, skład, a także charakter urządzeń, którymi są odprowadzane do środowiska. Jakkolwiek przepisy ustawy – Prawo wodne stanowią implementację zapisów dyrektywy ściekowej, to jednak definicje zastosowane w obu dokumentach nieco się od siebie różnią.
Na podstawie zestawienia można łatwo stwierdzić, że definicje zawarte w ustawie – Prawo wodne w stosunku do norm ustalonych w dyrektywie [1] zostały uszczegółowione. W zakresie ścieków komunalnych szczególnie istotne wydaje się wskazanie, że mają być one odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbierania i oczyszczania ścieków komunalnych. Najczęściej zadania te są wykonywane przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne funkcjonujące na podstawie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, niekiedy zaś przez inne podmioty na podstawie zawartego porozumienia.

Definicja ścieków komunalnych wydaje się najbardziej istotna w kontekście realizacji przez Polskę zadań określonych w dyrektywie. Zgodnie z jej ogólnymi założeniami państwa członkowskie UE w celu zapobiegania niekorzystnym skutkom dla środowiska, spowodowanym odprowadzaniem ścieków komunalnych o niewystarczającym stopniu oczyszczenia, zostały zobowiązane do stworzenia systemów służących do odbierania i oczyszczania tych ścieków w sposób, który zapewni ograniczenie ich negatywnego wpływu na stan wód powierzchniowych i podziemnych. Narzędziem służącym do realizacji tego celu na terenie Polski jest zatwierdzony w 2003 r. Krajowy Program Oczyszczania Ścieków Komunalnych, w ramach którego wyznaczono aglomeracje, tj. obszary, z których ścieki są zbierane i odprowadzane gminnym systemem kanalizacyjnym do oczyszczalni ścieków.

Założenia dyrektywy ściekowej w prawie polskim

Aglomeracja – teren, na którym zaludnienie lub działalność gospodarcza są wystarczająco skoncentrowane, aby ścieki komunalne były zbierane i przekazywane do oczyszczalni ścieków albo do końcowego punktu zrzutu tych ścieków. Warunkiem wyznaczenia aglomeracji w ramach Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków Komunalnych jest jej wielkość powyżej 2000 RLM.

W zakresie jakości oczyszczania ścieków komunalnych Polska przyjęła metodę wdrożenia dyrektywy ściekowej opartą na art. 5 ust. 4 tej dyrektywy, dotyczącym tzw. obszarów wrażliwych, zgodnie z którym minimalne zmniejszenie całkowitego ładunku ścieków doprowadzanych do wszystkich oczyszczalni ścieków komunalnych na obszarze wrażliwym powinno wynieść co najmniej 75% w odniesieniu do fosforu ogólnego i co najmniej 75% w odniesieniu do azotu ogólnego. Cały obszar Polski został uznany za wrażliwy, zgodnie z wytycznymi określonymi w załączniku II do dyrektywy, co oznacza, że założenia te obowiązywały na całym terenie Polski. Drugim wariantem – zgodnie z art. 5 ust. 2 dyrektywy – było zapewnienie oczyszczania ścieków z podwyższonym standardem usuwania biogenów w aglomeracjach powyżej 10 000 RLM. Po latach wdrażania wariantu opartego na art. 5 ust. 4 Komisja Europejska zgłosiła błędy w transpozycji przepisów dyrektywy ściekowej do prawa polskiego oraz zarzuciła błędną interpretację zapisów Traktatu Akcesyjnego, wskazując, że wdrażanie przepisów powinno się odbywać zgodnie z art. 5 ust. 2.

W praktyce powstały w związku z tym dwa problemy:

– podwyższone usuwanie azotu i fosforu powinno być prowadzone na wszystkich oczyszczalniach ścieków o wielkości powyżej 10 000 RLM (a nie jak dotychczas 15 000 RLM);

– w przypadku gdy aglomeracja jest obsługiwana przez więcej niż jedną oczyszczalnię, wszystkie te instalacje powinny spełniać wymagania dotyczące jakości ścieków określone dla danej wielkości aglomeracji.

Zmiana sposobu wdrażania dyrektywy ściekowej spowodowała konieczność dostosowania w tym zakresie przepisów prawa polskiego.

Ustawa – Prawo wodne i akty wykonawcze

Ogólne uwarunkowania dotyczące wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi zostały ujęte w art. 41 ustawy – Prawo wodne. Zawarto w nim regulacje obejmujące m.in. zakazy dotyczące wprowadzania do środowiska ścieków zawierających:

– odpady oraz zanieczyszczenia pływające;

– dwuchloro-dwufenylo-trójchloroetan (DDT), polichlorowane bifenyle (PCB), polichlorowane trifenyle (PCT), aldrynę, dieldrynę, endrynę, izodrynę, heksachlorocykloheksan (HCH);

– chorobotwórcze drobnoustroje pochodzące z obiektów, w których leczeni są chorzy na choroby zakaźne.

W przepisie wskazano ponadto, że zabronione jest rozcieńczanie ścieków wodą w celu osiągnięcia przez nie stanu i składu zgodnego z obowiązującymi przepisami oraz że szczegółowe warunki odprowadzania ścieków ustala w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej (por. art. 45 ust. 1 ustawy – Prawo wodne). Aktami wykonawczymi w tym zakresie były wydawane przez Ministra Środowiska rozporządzenia w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, kolejno w latach 2002, 2004 oraz 2006.

Nowe rozporządzenie ściekowe

Od dnia 31 grudnia 2014 r. obowiązuje nowe rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi [5], uwzględniające wnioski i wskazania Komisji Europejskiej, dotyczące sposobu implementacji dyrektywy [1]. Zapisy rozporządzenia budzą wiele wątpliwości, a ich interpretacja przez organy właściwe w sprawach gospodarowania wodami bywa często odmienna.

Należy zauważyć, że ww. rozporządzenie w sposób jednoznaczny rozróżnia warunki wprowadzania do środowiska ścieków pochodzących z obszaru tzw. aglomeracji wyznaczonej w ramach Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków Komunalnych (załącznik nr 3 do rozporządzenia – warunki w zakresie jakości odprowadzanych ścieków zostały określone w odniesieniu do wielkości aglomeracji wyrażonej w RLM) oraz spoza takiego obszaru (załącznik nr 2 do rozporządzenia – warunki w zakresie jakości odprowadzanych ścieków zostały określone w odniesieniu do wielkości oczyszczalni wyrażonej w RLM). Takiego rozróżnienia ustawodawca nie dokonał w obowiązującym uprzednio akcie wykonawczym [4].

Zważywszy na cel funkcjonowania aglomeracji, oczywiste jest, że bardziej rygorystyczne warunki korzystania z wód zostały narzucone w stosunku do oczyszczalni zlokalizowanych na terenach aglomeracji, przy czym różnica w wymaganiach dotyczy de facto dwóch wskaźników: azotu ogólnego (oznaczanego jako suma azotu Kjeldahla, azotu azoty- nowego i azotu azotanowego) oraz fosforu ogólnego.

W akcie wykonawczym z 2006 r. w załączniku nr 1 („Najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń lub minimalne procenty redukcji zanieczyszczeń dla oczyszczonych ścieków bytowych i komunalnych wprowadzanych do wód i do ziemi”) dla wielkości RLM od 10 000 do 14 999 RLM^[1] wskazana została następująca dopuszczalna zawartość ww. zanieczyszczeń:

– azot ogólny – 15 mg/l lub 35% redukcji,

– fosfor ogólny – 2 mg/l lub 40% redukcji.

Ustawodawca określił przy tym, że podane wartości są wymagane jedynie w przypadku, gdy ścieki wprowadzane są do jezior i ich dopływów oraz bezpośrednio do sztucznych zbiorników wodnych usytuowanych na wodach płynących.

W obowiązującym obecnie rozporządzeniu z 2014 r. wartości dopuszczalne stężenia substancji dla ścieków odprowadzanych z oczyszczalni ścieków w aglomeracji pozostały bez zmian, jednak brak jest zastrzeżenia dotyczącego odbiornika ścieków – oznacza to, że bez względu na jego rodzaj powyższe warunki muszą być spełnione. Stanowi to zasadniczą zmianę dla oczyszczalni o wielkości RLM od 10 000 do 14 999 RLM, z których ścieki odprowadzane są do wód płynących lub do ziemi.

Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w załączniku nr 3 do obowiązującego dzisiaj rozporządzenia ustalił jakość odprowadzanych ścieków w kontekście wielkości aglomeracji, bez uwzględnienia przepustowości RLM oczyszczalni. W praktyce oznacza to, że określone dla danej wielkości aglomeracji warunki dotyczą każdej oczyszczalni, do której przekazywane są ścieki  powstające na terenie tej aglomeracji.

Zmianie (podwyższeniu) uległy również wielkości minimalnego procentu redukcji zanieczyszczeń zawartych w odprowadzanych ściekach. Podkreślenia wymaga, że minimalny procent redukcji nie znajduje zastosowania w przypadku ścieków wprowadzanych do jezior i ich dopływów, a także bezpośrednio do sztucznych zbiorników wodnych usytuowanych na wodach płynących oraz do ziemi w oczyszczalniach ścieków o przepustowości od 10 000 do 14 999 RLM, a także w oczyszczalniach obsługujących aglomeracje o takiej wielkości RLM. Na marginesie należy zauważyć, że zgodnie z art. 41 ust. 4 ustawy – Prawo wodne organ właściwy do wydania pozwolenia wodnopraw- nego, ustalając warunki wprowadzania do wód lub do ziemi ścieków bytowych lub komunalnych, może określić w pozwoleniu wodnoprawnym minimalny procent redukcji zanieczyszczeń, jeżeli się zapewni nieprzekroczenie najwyższych dopuszczalnych wartości zanieczyszczeń określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy. Oznacza to w praktyce, że w pozwoleniu może zostać ustalony minimalny procent redukcji zanieczyszczeń (określany w stosunku do ładunku zanieczyszczeń w ściekach dopływających do oczyszczalni) w miejsce dopuszczalnej zawartości zanieczyszczeń, jeżeli stężenie zanieczyszczeń w ściekach odprowadzanych nie będzie przekraczać wielkości wskazanych w rozporządzeniu. Inaczej mówiąc – nie jest wystarczające dotrzymanie jedynie wymaganego stopnia redukcji, mimo że tylko ta wartość została wskazana w decyzji dotyczącej udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Interpretacja przepisów rozporządzenia nie sprawia szczególnych trudności, w przypadku gdy ścieki z aglomeracji odprowadzane są gminnym systemem kanalizacji do komunalnej oczyszczalni ścieków, a następnie do środowiska – wówczas w zależności od wielkości aglomeracji muszą one na wylocie z oczyszczalni spełnić odpowiednie wymagania określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Problematyczna staje się analiza wskazanych zapisów prawa w kontekście funkcjonowania przydomowych oczyszczalni ścieków. Okazuje się bowiem, że przydomowe oczyszczalnie ścieków, obsługujące gospodarstwa domowe zlokalizowane w granicach aglomeracji, powinny spełniać wymagania określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia, a zatem parametry ścieków z nich odprowadzanych powinny być oceniane w zależności od wielkości aglomeracji, w której granicach znajduje się dana przydomowa oczyszczalnia. Oznacza to, że na terenie aglomeracji o wielkości powyżej 10 000 RLM przydomowe oczyszczalnie ścieków również powinny się charakteryzować tzw. podwyższonym usuwaniem azotu i fosforu. Należy podkreślić, że po raz pierwszy obowiązek taki został wprowadzony w stosunku do instalacji, za pomocą których prowadzone jest zwykłe korzystanie z wód. W mojej ocenie wynika to z zapisów zawartych w art. 42 ust. 4 ustawy – Prawo wodne, zgodnie z którym w miejscach, gdzie budowa systemów kanalizacji zbiorczej nie przyniosłaby korzyści dla środowiska lub powodowałaby nadmierne koszty, należy stosować systemy indywidualne lub inne rozwiązania zapewniające ten sam co systemy kanalizacji zbiorczej poziom ochrony środowiska (wyróżnienie autorki). Oznacza to, że ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi z przydomowych oczyszczalni ścieków powinny spełniać standardy ustalone dla danej aglomeracji, aby zapewnić „ten sam co systemy kanalizacji zbiorczej poziom ochrony środowiska”. Zostało to potwierdzone przez ustawodawcę w § 13 ust. 6 rozporządzenia, w którym wskazano, że ścieki pochodzące z własnego gospodarstwa domowego lub rolnego, zlokalizowanego w aglomeracji, mogą być wprowadzane do ziemi, jeśli spełniony jest m.in. warunek nieprzekraczania najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń właściwych dla RLM aglomeracji, na której obszarze zlokalizowane jest gospodarstwo, określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia.

Dyskusyjną kwestię stanowią również sytuacje, gdy ścieki komunalne są odprowadzane do zakładowej oczyszczalni ścieków na podstawie porozumienia zawieranego między gminą a zakładem przemysłowym. Z jednej strony w interesie zakładu leży przede wszystkim spełnienie wymagań w zakresie oczyszczania powstających na jego terenie ścieków przemysłowych, z drugiej strony natomiast jest on zobligowany do spełnienia warunków dotyczących ścieków komunalnych, ponieważ na mocy ww. porozumienia realizuje on zadania własne gminy w zakresie odprowadzania i oczyszczania ścieków. Wynika to wprost z zapisów § 4 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia, zgodnie z którym jeżeli w skład ścieków komunalnych wchodzą ścieki przemysłowe to ścieki te nie powinny przekraczać:

1. najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń albo powinny spełniać minimalny procent redukcji zanieczyszczeń, określonych odpowiednio w załączniku nr 2 albo w załączniku nr 3 do rozporządzenia (czyli podstawowych wskaźników charakteryzujących ścieki komunalne: BZT₅, CHZT₅, zawiesina ogólna, azot ogólny, fosfor ogólny);
2. najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń dla ścieków przemysłowych, określonych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, z wyłączeniem lp. 3, 5, 6, 11 i 12 w tabeli II w załączniku nr 4 do rozporządzenia (czyli z wyłączeniem wskazanych wyżej podstawowych wskaźników).

Powyższe przepisy jednoznacznie wskazują na konieczność spełnienia przez zakładowe oczyszczalnie ścieków wymagań dotyczących ścieków komunalnych, jeżeli realizują one zadania własne gminy w zakresie ich oczyszczania, bez względu na fakt, czy oczyszczane ścieki pochodzą z terenu aglomeracji czy też z obszaru znajdującego się poza jej granicami, a także bez względu na udział ilościowy ścieków przemysłowych w ściekach komunalnych. Należy jednak podkreślić, że w przypadku zakładów przyjmujących ścieki z terenu aglomeracji o wielkości powyżej 10 000 RLM zakład jest zmuszony przyjąć taką technologię oczyszczania ścieków, która umożliwi podwyższone usuwanie z nich azotu i fosforu. Warto zasygnalizować pewien problem w zakresie kwalifikacji ścieków powstających na terenie zakładów posiadających własną sieć kanalizacyjną zakończoną oczyszczalnią ścieków, służącą jednak wyłącznie do obsługi tego zakładu. Oprócz ścieków przemysłowych na takim terenie powstają zazwyczaj ścieki bytowe, a także wody opadowe i roztopowe. Skład mieszaniny, tworzonej przez te ścieki, może błędnie sugerować ich przynależność do grupy ścieków komunalnych, jednak decydujący tutaj jest charakter urządzeń, za pomocą których ścieki te są zbierane i oczyszczane, tj. fakt, że nie służą one do realizacji zadań własnych gminy w tym zakresie. Takich ścieków nie można zatem zakwalifikować jako komunalnych.

Podsumowanie

Problemy interpretacji rozbudowanych przepisów wynikają przede wszystkim z konieczności analizy treści rozporządzenia w kontekście zapisów ustawy – Prawo wodne, ponieważ uregulowania zawarte w tych dwóch aktach prawnych uzupełniają się nawzajem.

Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. zmodyfikowało podejście do ustalania akceptowalnej jakości ścieków odprowadzanych do środowiska, przy czym najbardziej znaczące zmiany dotknęły oczyszczalni ścieków zlokalizowanych na terenach aglomeracji o wielkości RLM wynoszącej od 10 000 do 14 999 RLM. Wprowadzone zmiany mogą spowodować konieczność modernizacji wielu instalacji, co pociągnie za sobą znaczne konsekwencje finansowe dla gmin realizujących, za pomocą oczyszczalni ścieków, zadania własne w zakresie gospodarki ściekowej.

Joanna Antoniak

Źródła

1. Dyrektywa Rady z dnia 21 maja 1991 r. dotycząca oczyszczania ścieków komunalnych (91/271/EWG).
2. Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2015 r poz. 469 z późn. zm.).
3. Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 328).
4. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2006 r. Nr 137, poz. 984 z późn. zm.) – uchylone z dniem 3.12.2014 r.
5. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. poz. 1800).

^[1] W przepisie nie wskazano wprost, czy wielkość RLM określona w załączniku dotyczyła aglomeracji czy oczyszczalni, jednak w mojej ocenie intencją ustawodawcy było wówczas określenie dopuszczalnej zawartości zanieczyszczeń ze względu na przepustowość RLM oczyszczalni (por. § 4 ust. 5 rozporządzenia).