Realizacja inwestycji z perspektywy procedury ochrony środowiska

Zgodnie z przepisami Prawa budowlanego realizacja zamierzeń inwestycyjnych, w tym rozpoczęcie prac budowlanych, może nastąpić jedynie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W znacznej części przypadków uzyskanie pozwolenia na budowę wiąże się z posiadaniem przez inwestora decyzji środowiskowej, będącej wynikiem przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko,zgodnie z art. 59 Ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wówczas zwykle zaczynają się problemy: inwestorzy wskazują na zbyt skomplikowane procedury uzyskania decyzji środowiskowej oraz opóźniającą realizację inwestycji pracę urzędów uzgadniających dokumentację.

Analizując przebieg postępowań środowiskowych dla inwestycji realizowanych po październiku 2008 r., można zauważyć pewną prawidłowość zdarzeń mających zasadniczy wpływ na czas uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych.

Inwestorzy wraz z projektantami często zapominają, już na samym początku przygotowywania projektu, o włączeniu do zespołu osób zajmujących się szeroko rozumianymi konsultacjami środowiskowymi.Chodzi o osoby dysponujące praktyką w realizacji dokumentacji środowiskowych, a nie tylko wiedzą w zakresie procedur formalno-prawnych. Zazwyczaj w kosztach projektu taki udział konsultanta jest nieznaczny. Inwestor zaś zyskuje informacje dotyczące potencjalnych trudności wynikających z wyboru lokalizacji, profilu planowanej inwestycji czy ustalenia zakresu działań związanych z procedurami środowiskowymi. Określenie zależności pomiędzy zamierzoną inwestycją, jej lokalizacją a wymogami z zakresu ochrony środowiska już we wczesnym etapie projektu pozwala na eliminację lub ograniczenie późniejszych problemów z uzyskaniem decyzji. Przykładem może być realizacja obiektów produkcyjnych czy przemysłowo-usługowych na terenach dopuszczonych zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod funkcje przemysłowe lub usługowe. Od strony lokalizacyjnej i obowiązującego prawa miejscowego sytuacja nie budzi wątpliwości, jednak, gdy na nią spojrzymy poprzez pryzmat np. emisji zanieczyszczeń do powietrza czy hałasu, znaczenia nabiera występujące sąsiedztwo w otoczeniu planowanej lokalizacji oraz aktualny stan środowiska na danym terenie. Jeżeli inwestor będzie już we wczesnym etapie przygotowania inwestycji miał odpowiednią wiedzę, wówczas może dopasować rozwiązania projektowane zarówno do występujących warunków, jak i zakładanych przez siebie celów. W całym procesie duże znaczenie ma czas, a najczęściej jego niedobór.Przepisy ściśle określają rodzaje przedsięwzięć podlegających procedurze oceny oddziaływania na środowisko. Istotnym jest podział przedsięwzięć pod kątem kwalifikowania względem obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. O szybkości uzyskania decyzji środowiskowej decyduje przede wszystkim jakość przygotowanej dokumentacji w zakresie oceny środowiskowej.Zazwyczaj w przypadku inwestycji, dla których obligatoryjnie sporządza się raport oceny oddziaływania na środowisko,inwestorzy jego realizację powierzają wyspecjalizowanym firmom, co powinno zapewnić powodzenie. Po opracowaniu raportu, inwestor składa go wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

We wstępnym etapie inwestorzy rzadko korzystają z możliwości wystąpienia do organu administracyjnego o określenie zakresu raportu,uszczegółowienie wymagań wynikających z ustawy. Skorzystanie z tej możliwości pozwala organowi zawrzeć wskazówki dotyczące cech lub elementów środowiska, na które trzeba zwrócić szczególną uwagę, co może znacząco wpłynąć na czas weryfikacji raportu. Często także organ odpowiadający za wydanie decyzji traktuje sprawę ustalenia zakresu raportu pobieżnie, posługując się pełnym spisem wynikającym z art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, choć ma możliwość rezygnacji z niektórych elementów wskazanych w tej ustawie (których pominięcie byłoby zasadne).

Dla inwestycji z tzw. drugiej grupy, tj. mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko(co nie oznacza, że rzeczywiście będą miały na nie znacząco negatywny wpływ), wraz ze złożeniem wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przedkładana jest karta informacyjna przedsięwzięcia (tzw. KIP). Paradoksalnie, ten dokument inwestorzy często decydują się opracować samodzielnie lub wraz z projektantem.Nierzadko spotykanym błędem jest potraktowanie przygotowania KIP-u jako konieczności wypełnienia gotowego formularza, gdyż dopiero na podstawie KIP-u organ decyduje, czy zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, czy też można od tego odstąpić. W konsekwencji brak w karcie podstawowych informacji o środowisku czy o zakresie realizacji inwestycji powoduje nałożenie na inwestora obowiązku opracowania raportu. Dotyczy to również inwestycji, które mogłyby nie być nim objęte. W takich przypadkach można spotkać się z praktyką wzywania do uzupełnienia treści karty o niezbędne informacje, pomimo że nie wynika to z obowiązujących przepisów, co powoduje wydłużenie czasu trwania procedury. Należy pamiętać, że realizacja niektórych zamierzeń jest oceniana poprzez występujące sąsiedztwo, ze względu na które organ wydający decyzję często wskazuje konieczność opracowania raportu(w celu zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu).

Szpital Pediatryczny przy ul. Artwińskiego w Kielcach: istniejące skrzydło Świętokrzyskiego Centrum Onkologicznego połączone z nową inwestycją

Fot. M. Marciniak

Zgodnie z intencją ustawodawcy, urzędnik jest zobowiązany do uzyskania pełnej wiedzy na temat oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Tempo postępowań, podkreślają urzędnicy, w przeważającej mierze zależy od jakości dostarczanych organom materiałów przez inwestora.Tu dochodzimy do kwestii faktycznego czasu trwania procedury środowiskowej, która wynika nie tylko ze wskazywanej przez organy jakości raportów (o czym za chwilę), ale też sposobu prowadzenia postępowania. Podstawowym problemem jest zazwyczaj wykorzystywanie przez urzędy maksymalnych dopuszczonych ustawowo terminów dotyczących procedury,wydłużanych w wyniku wnoszenia wezwań do uzupełnienia dokumentacji. W tym przypadku ważne jest formułowanie jasnych oczekiwań ze strony organów, co nie zawsze ma odzwierciedlenie w treści przedkładanych wezwań. Drugim elementem wpływającym na wydłużenie procedury jest często następstwo kolejnych uwag, które nie dotyczyły treści wcześniejszego wezwania, a które można było uprzednio sformułować. W efekcie inwestor odnosi wrażenie, że urzędnik zwleka z podjęciem decyzji i pracuje etapami, nie analizując w całości przedłożonego dokumentu. Powoduje to oczywiste oburzenie. Rozwiązaniem mogłaby być mediacja obu stron przed formalnym wezwaniem inwestora do uzupełnienia dokumentacji. Wymagałoby to większej otwartości ze strony organów i poświęcenia czasu na bezpośrednie spotkanie. Oczywiście sytuacja ta nie wynika wyłącznie ze sposobu pracy organów, ale również z jakości materiałów od inwestora.

Ważny jest wybór autorów opracowujących kartę lub raport.Na rynku istnieje wiele firm oferujących usługi w tym zakresie. Częstym kryterium wyboru jest tylko cena usługi. Może być to oszczędność pozorna. Inwestor otrzymując niewystarczający pod względem jakości dokument, który wymaga znaczących uzupełnień, traci czas, co wpływa na pozostałe elementy procesu inwestycyjnego. Przed wyborem firmy warto ustalić, czy ma ona zespół, który będzie w stanie przeprowadzić ocenę w zakresie identyfikacji środowiska przyrodniczego (często wymagane są inwentaryzacje przyrodnicze) oraz czy ma odpowiednie środki pozwalające na ocenę aspektów technicznych realizacji inwestycji i jej funkcjonowania, zgodne z obowiązującymi metodami.

Istotny jest także termin, w którym podejmowane są prace nad raportem.Bardzo ważne jest to, aby inwestor był poinformowany przez wykonawcę raportu o możliwości jego realizacji, gdyż niektóre elementy środowiska daje się skutecznie zidentyfikować w określonych porach roku,a ma to wpływ na formułowanie ocen i ostatecznie na możliwość uzyskania decyzji środowiskowej.

Kolejna kwestia to dobra współpraca pomiędzy inwestorem, projektantami a wykonującym raport,ponieważ jednym z podstawowych elementów raportu jest opis inwestycji. To na jego podstawie opracowywane są wszystkie oceny i formułowane zalecenia do projektu. Najkorzystniejszym rozwiązaniem jest przygotowanie pełnego opisu inwestycji przez projektanta,który nie ogranicza się wyłącznie do przekazania dokumentacji projektowej, ale stanowi stałe wsparcie dla opracowującego raport. Pozwala to na uniknięcie nieścisłości w sposobie prezentacji inwestycji i wiąże się z decyzją środowiskową, gdyż na podstawie opisu inwestycji definiowany jest jej zakres, co bezpośrednio przekłada się na treść pozwolenia na budowę. Ważne jest, na którym etapie znajduje się projekt w chwili podjęcia procedury oceny oddziaływania na środowisko. Praktyka wskazuje, że im bardziej projekt czy koncepcja są zaawansowane, tym są większe szanse na uzyskanie decyzji środowiskowej odpowiadającej oczekiwaniom wnioskodawcy.

Dla inwestorów najważniejsze jest, aby warunki realizacji inwestycji i jej zakres nie zmieniały się w trakcie trwania procedury oceny środowiskowej. Zmiany w projekcie wykraczające poza zakres przedłożonego raportu mogą oznaczać konieczność wszczęcia nowego postępowania.Może to wynikać ze zbyt wczesnego złożenia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej w stosunku do etapu przygotowania projektu. Oddzielnym zagadnieniem jest sytuacja posiadania decyzji środowiskowej, wobec której, w wyniku uszczegółowienia projektu lub jego zmiany, inwestor może wystąpić z żądaniem przeprowadzenia powtórnej oceny. Możliwość ta dotyczy szczególnie, zgodnie z intencją ustawodawcy, beneficjentów funduszy europejskich.

Przedstawione problemy wskazują na złożoność zagadnień, z którymi przeciętny inwestor musi się zmierzyć podczas realizacji inwestycji.

Przykładem właściwej współpracy jest realizacja budynku Szpitala Pediatrycznego w Kielcach. Inwestor przygotowując inwestycję miał sprecyzowany obraz własnych potrzeb, przez co możliwe było wypracowanie spójnej koncepcji przez zespół projektowy. Wyzwanie pod względem projektowym było znaczące, obejmowało budynek szpitala pediatrycznego składający się z dwóch bloków połączonych holem komunikacyjnym, przy czym jeden blok połączony został z istniejącym już skrzydłem szpitala, wchodzącym w skład Świętokrzyskiego Centrum Onkologicznego.

Od początku w pracach projektowych uczestniczył również zespół środowiskowy. To pozwoliło na identyfikację wszystkich elementów środowiska występujących na terenie lokalizacji szpitala oraz określenie zakresów oddziaływania związanych z funkcjonowaniem nowego obiektu. Wobec bliskości obiektów szpitalnych i budynków mieszkalnych zaistniała konieczność przeanalizowania oddziaływań synergicznych w zakresie jakości powietrza atmosferycznego oraz klimatu akustycznego. Inwestycja ta jest również dobrym przykładem współpracy inwestora i projektantów z Urzędem Miasta w Kielcach odpowiedzialnym za wydanie decyzji środowiskowej. Aktywna i otwarta postawa urzędników oraz właściwych organów na etapie opiniowania przedłożonych materiałów pozwoliła na szybkie wniesienie niezbędnych uzupełnień, przez co całe postępowanie od chwili wszczęcia procedury do jej zakończenia wyniosło 78 dni kalendarzowych (55 dni roboczych). Takich przykładów prowadzenia projektów w kontekście decyzji środowiskowych jest oczywiście więcej.

Analizując ich przebieg, widzimy jedną wspólną cechę: wszyscy zaangażowani stanowią zespół działający równolegle, a koordynatorem działań jest inwestor. Zapewnia to najlepszy standard przygotowania dokumentacji niezbędnych do uzyskania pozwolenia na budowę, w tym decyzji środowiskowej.

Miłosz Marciniak

doktorant

Politechnika Gdańska

Katedra Urbanistyki i Planowania Regionalnego