Odpowiada radca prawny Andrzej Jastrzębski.
Czy jest zgodne z prawem, że ta sama firma sprawuje nadzór inwestorski nad daną inwestycją oraz świadczy usługi laboratoryjne dla wykonawcy budowlanego danej inwestycji? Z tym że na terenie istnieje jedno profesjonalne laboratorium budowlane prowadzone przez firmę X i firma X wygrała też przetarg nad nadzór inwestorski. Oczywiście przetarg był pierwszy, a później wykonawca zgłosił się z zapytaniem o usługi laboratoryjne. Czy fakt, że firma X wystawi jedną fakturę dla zamawiającego, a drugą dla wykonawcy, jest w zgodzie z prawem?
Przedstawiony przez czytelnika problem dotyczy zarówno zagadnienia łączenia niektórych funkcji wykonywanych m.in. przez uczestników procesu budowalnego w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), jak również możliwego konfliktu interesów pomiędzy takimi uczestnikami a osobami trzecimi, pośrednio zaangażowanymi w proces inwestycyjny. W zaistniałym stanie faktycznym podwykonawca wykonawcy robót budowlanych jest jednocześnie inspektorem nadzoru inwestorskiego. Zakaz łączenia pewnych funkcji w procesie inwestycyjnym jest w niektórych wypadkach wprost wyartykułowany w ustawie – Prawo budowlane, jak np. dotyczący łączenia funkcji kierownika budowy bądź też kierownika robót i inspektora nadzoru inwestorskiego zgodnie z dyspozycją art. 24 ustawy – Prawo budowlane (później Pb). Takie rozwiązanie ustawodawca wprowadził w celu zachowania realnej kontroli procesu budowlanego. Ustawa nie przewiduje wprost tego rodzaju ograniczeń w przypadku pełnienia równocześnie nadzoru inwestorskiego oraz wykonywania usług laboratoryjnych dla wykonawcy robót budowlanych w związku z inwestycją. W takim przypadku jeden podmiot byłby równocześnie częściowo odpowiedzialny za wykonanie inwestycji, a także za nadzór tego wykonania. Należy zatem rozważyć, czy przepis art. 24 ustawy Pb powinien być na zasadzie analogii stosowany w omawianej sytuacji. Punktem odniesienia w odpowiedzi na postawione przez czytelnika pytanie jest ewentualna analogia z normą ustanowioną powołanym przepisem ustawy Pb oraz odniesienie do zasad współżycia społecznego.
Odnosząc się do art. 24 wymienionej ustawy, trzeba podkreślić, iż u jego podstaw leży troska ustawodawcy o zapewnienie wysokiej jakości procesu budowlanego (por. G. Kuźma, „Prawo budowlane i nieruchomości. Komentarz”, wyd. C.H. Beck, 2013). Jak słusznie wskazuje prof. zw. dr hab. Z. Niewiadomski („Prawo budowlane. Komentarz”, wyd. C.H. Beck, 2013), omawiany przepis stoi na straży interesu publicznego i chroni przed wystąpieniem konfliktu interesów pomiędzy uczestnikami procesu budowlanego. Nie można dopuścić do takiej sytuacji, by inspektor nadzoru sam siebie kontrolował. Dyspozycja art. 24 ustawy Pb dotyczy nie tylko kierownika budowy, ale także odpowiedzialnego jedynie za jej część kierownika robót. Z powyższego wynika zatem, że także podmiot, który zajmuje się wykonaniem jedynie części inwestycji, powinien podlegać niezależnej, zewnętrznej kontroli. Trzeba jednak zauważyć, że laboratorium świadczące usługi na rzecz wykonawcy nie jest wykonawcą, lecz jedynie usługodawcą wykonawcy. Ponadto adresatami powołanej normy są określeni w niej uczestnicy procesu budowlanego, a ona sama ma charakter wyjątku. Co do zasady, niedopuszczalne jest rozszerzenie stosowania wyjątku do innych niż przewidziane przez ustawodawcę przypadków. Właśnie z tego względu, iż niemożliwe jest tu zastosowanie analogii, należy odwołać się do ogólniejszych zasad współżycia społecznego.
Jak wskazano wyżej, zakaz wyrażony w art. 24 ustawy – Prawo budowlane ma w swoim założeniu zapobiegać powstawaniu konfliktu interesów pomiędzy uczestnikami procesu budowlanego. Najczęściej zakaz prowadzenia działalności pozostającej w sprzeczności z interesami stron jest określony w umowie je łączącej. Taki zapis powinien się także znaleźć w umowie zawartej między stronami w niniejszej sprawie. Jeśli tak jest, to laboratorium może ponosić odpowiedzialność z tytułu niewłaściwego wykonania umowy na zasadach w niej określonych. Jeśli jednak w umowie brak jakichkolwiek zapisów dotyczących zakazu zawierania umów mogących powodować konflikt interesów z innymi umowami, to zastosowanie znajdą ogólne zasady prawa cywilnego, w tym przede wszystkim zasady współżycia społecznego w zakresie wykładni treści zawartej przez strony umowy, szczególnie co do możliwości wyprowadzenia z jej zakresu zakazu łączenia funkcji – jak w stanie faktycznym.
Ogólna klauzula postępowania zgodnie z zasadami współżycia społecznego, wyrażona w art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93), statuuje pewną granicę swobody postępowania podmiotów podlegających ochronie prawnocywilnej. Działanie, które jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, ochronie nie podlega, a tym samym jest niezgodne z prawem. Ponadto ustawa przewiduje także szczególną regulację w stosunku do podmiotów zawierających stosunek prawny na podstawie umowy. Zgodnie bowiem z art. 3531 k.c.: strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Odnosząc powyższe uwagi do zaistniałego stanu faktycznego, należy podkreślić, iż umowa zawarta w formie przetargu także nie może być sprzeczna z zasadami współżycia społecznego. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt IV CSK 660/12, podniósł: Ujmując rzecz ogólnie, można przyjąć, że przez zasady współżycia społecznego należy rozumieć podstawowe zasady etycznego i uczciwego postępowania. Zasady współżycia społecznego nie oznaczają konkretnego określonego zespołu norm, tylko powszechnie przyjęte subiektywne oceny moralne, wzory uczciwego czy etycznego zachowania. W związku z powyższym przy ocenie, czy zasady współżycia społecznego, a więc zasady etyczne i uczciwego postępowania w konkretnej sprawie zostały naruszone, należy dokładnie zbadać zaistniałą sytuację.
Inspektor nadzoru budowlanego jest powoływany w celu dokonania obiektywnej, profesjonalnej oceny prawidłowości przebiegu procesu budowlanego. Inspektor reprezentuje inwestora na budowie przez sprawowanie kontroli zgodności jej realizacji z projektem i pozwoleniem na budowę, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Do jego obowiązków należy także sprawdzanie jakości wykonywanych robót i wbudowanych wyrobów budowlanych, sprawdzanie i odbiór robót budowlanych ulegających zakryciu lub zanikających, uczestniczenie w próbach i odbiorach technicznych instalacji, urządzeń technicznych i przewodów kominowych oraz przygotowanie i udział w czynnościach odbioru gotowych obiektów budowlanych i przekazywanie ich do użytkowania, potwierdzanie faktycznie wykonanych robót oraz usunięcia wad. Natomiast laboratorium świadczy usługi w stosunku do wykonawcy w celu usprawnienia procesu budowlanego i wewnętrznej kontroli jego prawidłowości. Do jego obowiązków należy zapewne przeprowadzanie badań, testów na produktach wykorzystywanych na budowie. Usługodawca jako podmiot profesjonalny, na podstawie umowy, jest obowiązany do działania zgodnie z interesami wykonawcy, który jest usługobiorcą.
Można przyjąć, iż wystąpienie konfliktu interesów inwestora, na rzecz którego działa inspektor nadzoru inwestorskiego, z interesem wykonawcy robót budowlanych w drodze przyjęcia przez ww. inspektora wykonywanej jednocześnie funkcji usługodawcy wykonawcy, prowadzonych w ramach inwestycji robót budowlanych, jest wysoce prawdopodobne.Polega ono na połączeniu w ramach jednego podmiotu funkcji nadzorczej z funkcją pośredniego wykonawcy poleceń sformułowanych w ramach tego nadzoru. Prowadzi to do sytuacji, w której wykonawca robót budowlanych może być zobligowany do wykonania polecenia inspektora nadzoru wymagającego zaangażowania usługodawcy tego wykonawcy (laboratorium), w sytuacji kiedy usługodawcą tym jest ten sam podmiot, który pełni funkcję inspektora. Wydaje się, że układ takich powiązań budzi wątpliwości w zakresie solidnej realizacji przez inspektora nadzoru interesu inwestora i może podlegać ocenie z punktu widzenia zasad wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, jak również w zakresie odniesienia do zasady swobody umów, której granicą jest m.in. zgodność z zasadami współżycia społecznego.
