Władztwo planistyczne gminy to nie władza absolutna

Agnieszka Zaborowska
radca prawny; partner w Kancelarii Zaborowska, Laprus-Bałuka

W tekście:

• Na podstawie jakich przepisów stacje bazowe telefonii komórkowej korzystają z ułatwień planistycznych?
• Dlaczego plan miejscowy nie może wprowadzać zakazów uniemożliwiających lokalizację obiektów i urządzeń telekomunikacyjnych?
• Czym różni się zasada lokalizowania inwestycji łączności publicznej od innych inwestycji celu publicznego w świetle megaustawy?
• Rozwiązania planistyczne gmin a inwestycje telekomunikacyjne – przykładowe wyroki WSA i NSA 

Pomimo że stacje bazowe telefonii komórkowej zaliczane są od wielu lat do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej i zgodnie z prawem korzystają z ułatwień planistycznych określonych w art. 46 i nast. ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych [1] (dalej: megaustawa), wciąż obowiązują albo, co gorsza, są w trakcie tworzenia miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które tych przepisów nie biorą pod uwagę, a wręcz je pomijają. Dotyczy to zarówno wprowadzania niedopuszczalnych megaustawą zakazów bezpośrednich, jak i zakazów pośrednich wyłączających możliwość realizacji przedmiotowych przedsięwzięć oraz tworzenia przepisów nieostrych, opisowych, kwalifikowanych jako wadliwa legislacja. Jest to działanie nieprawidłowe i świadczy o traktowaniu przez gminy przyznanego im władztwa planistycznego jako władzy absolutnej, co samo w sobie jest już działaniem wbrew prawu. W konsekwencji tego typu miejscowe plany skutkują tym, że realizujący inwestycję celu publicznego, będącą nośnikiem dostępu społeczeństwa do usług świadczonych w technologii mobilnej, jest w zdecydowanie gorszym położeniu niż inwestor prywatny, wykonujący budowę domu, fabryki czy magazynów, które przede wszystkim służą jego własnym celom i nie zawsze są akceptowane lokalnie.

Fot. © ezra – stock.adobe.com

Plan miejscowy nie może wprowadzać na całym lub przeważającym obszarze zakazów czy rozwiązań uniemożliwiających lokalizację obiektów i urządzeń telekomunikacyjnych, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Innymi słowy wprowadzone w nim ograniczenia muszą mieć swoje przekonujące uzasadnienie w dokumentacji planistycznej, gdyż pozwala to na ocenę ich celowości z punktu widzenia chronionych wartości. Przez przepisy odrębne, o których mowa w art. 46, należy rozumieć wyłącznie regulacje prawne związane z zagospodarowaniem terenu, a nie jakiekolwiek przepisy niezwiązane z problematyką określającą zasady lokalizowania inwestycji [2]. Jeżeli przepis odrębny nie zakazuje inwestycji telekomunikacyjnych, to ich lokalizacja jest dopuszczalna ex lege, a plan miejscowy nie może takiej możliwości skutecznie wyłączyć. Jako przykłady naruszające art. 46 megaustawy, czyli zakaz czy ograniczenia dla takiej inwestycji w planie, wskazać można sprzeciwy społeczne i obawy mieszkańców względem danej inwestycji, a także konieczność ochrony ładu przestrzennego. Odmienna praktyka narusza powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

Megaustawa wyłączyła w stosunku do wszystkich inwestycji łączności publicznej jako inwestycji celu publicznego zasadę pozytywnej lokalizacji, wprowadzając w to miejsce zasadę społecznej otwartości na inwestycje telekomunikacyjne. Każda inna inwestycja celu publicznego może być rozmieszczona i lokalizowana wyłącznie na podstawie planu. Istotą regulacji z art. 46 ust. 1 megaustawy było stworzenie warunków prawnych mających na celu dalszy rozwój telekomunikacyjnej infrastruktury technicznej – modernizację istniejącej i budowę nowej. Stąd też akt ten wprost przesądza, że przeznaczenie terenów na cele zabudowy wielorodzinnej, leśne, rolne, produkcyjne oraz usługowe nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji z zakresu łączności publicznej [3, 4].

Należy podkreślić, że postanowienia niezgodne z art. 46 megaustawy naruszają obiektywnie pojęty porządek prawny. Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 kwietnia 2026 r. [5], uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego jest wyrazem władczych kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, zatem nie może wprowadzać pustych norm i swoimi regulacjami cedować norm, które powinny wprost wynikać z planu, na inny organ. W omawianym stanie faktycznym inwestycja obejmująca nowe maszty telekomunikacyjne wymagała uprzedniej pozytywnej opinii instytucji ochrony środowiska i krajobrazu oraz uprzedniej zmiany planu. Sąd zakwestionował także, za ugruntowanym orzecznictwem, użycie w planie pojęć nieostrych w zdaniu: „zakaz lokalizacji urządzeń wzdłuż tras widokowych oraz w rejonach punktów widokowych”, gdyż nie wiadomo, jak należy odczytywać sformułowania „wzdłuż” i „w rejonie”. Ich użycie w istocie prowadzi do niedopuszczalnych, uznaniowych ocen urzędników stosujących uchwałę, co narusza wywodzoną z Konstytucji RP zasadę określoności przepisów prawa (będącą elementem zasady demokratycznego państwa prawnego). Przepis prawa miejscowego musi być jasny dla adresata, a nie zależeć od wykładni organu.

Redakcja poleca:

• Intertemporalne skutki nowelizacji Prawa budowlanego w zakresie infrastruktury telekomunikacyjnej
• Działania związane z infrastrukturą telekomunikacyjną
• Stacja bazowa a ograniczenie wysokości
• Utrzymanie obiektów radiokomunikacyjnych
• Przenośny, wolno stojący maszt antenowy jako obiekt tymczasowy
• Odpowiednia wysokość wież i masztów telekomunikacyjnych

W wyroku z dnia 12 maja 2026 r. WSA w Kielcach [6] – powtarzając argumentację za wyrokiem NSA z dnia 3 grudnia 2025 r. [7] – wskazał, że brak jest racjonalnych i jurydycznych powodów do przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji z zakresu łączności publicznej na terenach poza zabudową mieszkaniową. Oba sądy słusznie wywiodły, że taka regulacja w połączeniu z wprowadzonymi w planie ograniczeniami odległościowymi powoduje wątpliwość co do rzeczywistego zakresu obszaru, na którym jest albo nie jest możliwe lokalizowanie stacji telefonii komórkowej. Powołane wyroki wpisują się w ugruntowaną linię orzeczniczą nie tylko wynikającą z oczywistej regulacji art. 46 megaustawy, ale także z wiążącej dla aktów prawa miejscowego zasady przyzwoitej legislacji. Gmina, przygotowując rozwiązania planistyczne dotyczące inwestycji telekomunikacyjnych, nie może odgórnie wprowadzać zakazów – ani bezpośrednich, ani pośrednich. Nie powinna także posługiwać się pojęciami nieokreślonymi, nieostrymi czy potocznymi, których rzeczywista wykładnia zależeć miałaby od urzędnika rozpatrującego sprawę, czyli byłaby każdorazowo subiektywna i niemożliwa do ustalenia przed wydaniem indywidualnego rozstrzygnięcia. Stąd też omawiane rozwiązanie warunkujące możliwość realizacji masztów telekomunikacyjnych od pozyskania opinii innych organów i zmiany planu miejscowego dla tych celów stanowi jaskrawy przykład wadliwości prawa lokalnego. Ratio legis omawianych przepisów jest otwarcie miejscowych planów na inwestycje telekomunikacyjne i stworzenie rozwiązań gwarantujących pewność inwestycyjną z poszanowaniem celu publicznego, jaki te przedsięwzięcia realizują. Władztwo planistyczne gminy jest ograniczone przepisami bezwzględnie obowiązującego prawa i jest de facto obowiązkiem publicznym związanym z zapewnieniem dostępu do usług, także rządowych i samorządowych, świadczonych w technologii mobilnej, a nie absolutnym uprawnieniem stanowienia zakazów oraz blokowania przedsięwzięć z zakresu łączności publicznej.

Mając dodatkowo na uwadze, że w przypadku inwestycji telekomunikacyjnych nie obowiązuje zasada pozytywnej lokalizacji, treść miejscowych planów powinna być ustalana, stosowana i interpretowana w taki sposób, by infrastruktura telekomunikacyjna mogła być lokalizowana w jak najszerszym zakresie w celu zapewnienia łączności (telekomunikacji) jako dobra publicznego oraz powszechnego największej liczbie odbiorców.

Literatura
[1] Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 562 ze zm.).
[2] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 112/16.
[3] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 800/20.
[4] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 378/20.
[5] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2026 r., sygn. akt II SA/Kr 890/24.
[6] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 maja 2026 r., sygn. akt II SA/Ke 113/26.
[7] Wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1342/23.