Czyste Powietrze: zmiana od 20 lipca i pytania, które zostały bez odpowiedzi

Radosław Wojnowski
Polska Izba Inżynierów Budownictwa

W dniu 2 czerwca br. Mariusz Dobrzeniecki, prezes Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, skierował do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz Ministerstwa Klimatu i Środowiska stanowisko w sprawie uznawania w programie Czyste Powietrze dokumentów dotyczących przewodów kominowych, sporządzanych przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane.

Powód był konkretny. Na etapie rozliczenia podmioty obsługujące program odmawiały przyjmowania dokumentów z kontroli stanu technicznego przewodów kominowych, jeśli sporządziła je osoba z uprawnieniami budowlanymi, a nie mistrz w rzemiośle kominiarskim. Powoływały się przy tym na wytyczne programu.

Izba wskazała, że praktyka ta w sposób rażący narusza art. 62 ust. 6 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 524 ze zm.). Przepis ten wymienia dwie kategorie osób uprawnionych do kontroli przewodów kominowych: mistrzów kominiarskich oraz osoby z uprawnieniami budowlanymi w odpowiedniej specjalności. Obie grupy mogą kontrolować te same przewody, jednak kompetencja do sprawdzania kominów przemysłowych, wolno stojących oraz przewodów z ciągiem wymuszonym mechanicznie przysługuje wyłącznie osobom z uprawnieniami budowlanymi. W tym ostatnim zakresie dokumenty programu wskazywały jako właściwą osobę, która nie ma odpowiednich uprawnień.

Zgodnie zaś z art. 62a ust. 5 Prawa budowlanego protokół z kontroli sporządza się w systemie CEEB niezależnie od grupy zawodowej autora – państwowy rejestr publiczny nie różnicuje tych dokumentów. Tożsame stanowisko prezentują Główny Urząd Nadzoru Budowlanego i Krajowa Komisja Kwalifikacyjna PIIB. Izba nie kwestionowała kompetencji mistrzów kominiarskich, tylko zawężenie ustawowego katalogu przez dokumenty o charakterze wewnętrznym: regulamin, podręcznik beneficjenta i wzory protokołów.

Fot. Canva

Efekt

Postulat uporządkowania katalogu osób uprawnionych nie pojawił się w tej debacie po raz pierwszy. Propozycje w tym duchu były zgłaszane wcześniej, przy kolejnych przeglądach zasad programu, ale nie doczekały się rozstrzygnięcia. Izba podniosła sprawę ponownie na ostatnim etapie prac nad zmianami – tym razem zaprezentowała kompletną argumentację prawną, wskazała dokumenty do korekty i przygotowała propozycję nowego brzmienia zapisów.

Odpowiedź nadeszła 20 lipca br. Fundusz poinformował, że katalog osób uprawnionych do wystawiania protokołu potwierdzającego trwałe odłączenie od przewodu kominowego został rozszerzony o osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Zmienione dokumenty programu opublikowano 13 lipca br. i obowiązują one w naborach prowadzonych od 20 lipca br.

Treść korekty co do kierunku i zakresu odpowiada temu, o co izba wystąpiła 6 tygodni wcześniej. Beneficjent, który wymienił źródło ciepła, nie jest już uzależniony od dostępności jednej grupy zawodowej, a inżynier z uprawnieniami budowlanymi nie jest w tej czynności traktowany jak osoba bez kwalifikacji. Sprawa nie jest jednak zamknięta – i to nie z powodu samej korekty, lecz z powodu uzasadnienia, jakie jej towarzyszy.

Redakcja poleca:

• Środowisko zabudowane – o przestrzeni, odpowiedzialności państwa i warunkach życia ludzi
• Potrzebne zmiany w kwestii samowoli? Jest projekt nowelizacji
• Nowe warunki techniczne – efekt pracy eksperckiej i legislacyjnego kompromisu
• Duża nowelizacja Prawa budowlanego – zmiany już obowiązujące

Teza, która budzi zasadniczy sprzeciw

W tym samym piśmie Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wskazał, że jako państwowa osoba prawna prowadząca samodzielną gospodarkę finansową samodzielnie określa zasady programów priorytetowych, m.in wymagania formalne i techniczne, oraz że może ustanawiać wymagania bardziej szczegółowe lub rygorystyczne niż wynikające z innych aktów prawnych, np. przepisów Prawa budowlanego.

Teza ta wykracza daleko poza spór o przewody kominowe. Samodzielność programowa operatora środków publicznych nie ma charakteru prawotwórczego. Może prowadzić do uszczegółowienia wymagań, ale w granicach prawa i proporcjonalności. Nie uprawnia jednak do tworzenia pozaustawowej reglamentacji dostępu do czynności technicznych tam, gdzie ustawodawca już określił katalog osób uprawnionych.

Kluczowe jest rozumienie słowa „rygorystyczny”. Wymóg bardziej rygorystyczny to taki, który podnosi standard kompetencji, bezpieczeństwa i odpowiedzialności. Kwestionowany zapis działał odwrotnie: eliminował osoby z państwowymi uprawnieniami budowlanymi, objęte odpowiedzialnością zawodową, dyscyplinarną i obowiązkowym ubezpieczeniem OC, uznając za wystarczającą kwalifikację o węższym zakresie ustawowego umocowania. To nie zaostrzenie standardu, lecz jego obniżenie z zachowaniem pozorów formalizmu.

Co nadal wymaga wyjaśnienia?

Korekta dokumentu obowiązuje w naborach od 20 lipca br. Nie odpowiada na pytanie, co z beneficjentami, którym wcześniej odrzucono dokumenty wyłącznie z powodu braku tytułu mistrza kominiarskiego po stronie osoby je sporządzającej. Ponieśli oni koszt powtórnego zlecenia tych samych czynności, co opóźniło rozliczenia. Interes publiczny wymaga mechanizmu ponownej oceny takich spraw. Nie wiadomo też, na jakiej podstawie pierwotnie przyjęto zapis wyłączający inżynierów budownictwa, ani czy dysponowano wówczas analizą jego zgodności z Prawem budowlanym.

Zmiana dokumentu programowego nie jest przy tym tożsama ze zmianą praktyki 16 wojewódzkich funduszy, operatorów oraz gmin. Bez jednoznacznych wytycznych rozbieżność, w której ten sam dokument bywa przyjmowany w jednym województwie i odrzucany w drugim, może się utrzymać.

Audyt energetyczny: postawiono na płynność

Sprawa kominów jest przypadkiem szczególnym ogólniejszej wady konstrukcyjnej programu: kluczowe czynności techniczne rozpisano w nim na listy zawodów i wzory formularzy, zamiast oprzeć je na ustawowym systemie uprawnień budowlanych i odpowiedzialności zawodowej. Najdalej idące konsekwencje widać przy audycie energetycznym. Audyt jest dziś dokumentem rozstrzygającym. Wyznacza zakres prac, wysokość kosztów kwalifikowanych i wariant, którego realizacja warunkuje wypłatę dotacji na kompleksową termomodernizację. Obejmuje ocenę przegród, instalacji, wentylacji i stanu budynku – czyli dokładnie ten rodzaj fachowej oceny zjawisk technicznych, który Prawo budowlane wiąże z samodzielnymi funkcjami technicznymi w budownictwie.

Wymagania wobec jego autora skonstruowano jednak odwrotnie niż w przypadku przewodów kominowych. Sam NFOŚiGW podtrzymuje w materiałach informacyjnych, że ustawodawca nie nakłada żadnych ograniczeń w zakresie wykonawstwa audytów, a wnioskodawcom wskazuje jako punkt odniesienia listy prowadzone przez stowarzyszenia i agencje branżowe. Funkcja potwierdzania kompetencji w kluczowym dokumencie programu przeszła więc poza państwowy system uprawnień – do podmiotów zewnętrznych, które same ustalają, kogo umieszczą na liście i co ten wpis oznacza.

Rynek odczytał ten sygnał bezbłędnie. Komercyjni organizatorzy szkoleń oferują dwudniowe kursy zakończone certyfikatem, reklamowane wprost zapewnieniem, że aby wykonywać audyty energetyczne w programie Czyste Powietrze, nie trzeba być inżynierem, bo ukończenie kursu otwiera drogę do listy rekomendowanych audytorów. Kompetencja do oceny technicznej budynku, za którą płaci budżet państwa, stała się towarem sprzedawanym w ciągu weekendu.

Nie zmienia tego stanu nawet ścieżka najbardziej sformalizowana, czyli wpis do centralnego rejestru osób uprawnionych do sporządzania świadectw charakterystyki energetycznej. Zgodnie z art. 17 Ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o charakterystyce energetycznej budynków (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 101) do wykazu może zostać wpisana osoba, która ukończyła studia inżynierskie lub studia wyższe na dowolnym innym kierunku uzupełnione studiami podyplomowymi z zakresu charakterystyki energetycznej albo która posiada uprawnienia budowlane. Trzy ścieżki są formalnie równoważne, lecz tylko jedna – uprawnienia budowlane oznacza zdanie egzaminu państwowego, praktykę pod nadzorem, przynależność do samorządu i odpowiedzialność dyscyplinarną. Dwie pozostałe kończą się na dyplomie oraz wpisie na wniosek.

Zestawienie obu rozwiązań pokazuje, jak niespójne są kryteria stosowane w jednym programie. Przy protokole kominowym przez ponad rok wymagano kwalifikacji jednej, ściśle określonej grupy i odrzucano dokumenty sporządzone przez osoby o szerszych kompetencjach. Przy audycie – dokumencie o nieporównanie większym ciężarze finansowym i technicznym – nie postawiono żadnego wymogu zakotwiczonego w ustawie. Tam wybrano formalizm bez związku z kompetencją, tu płynność – łatwość podaży usług i tempo rozliczeń przedłożono nad weryfikowalną wiedzę oraz odpowiedzialność.

Cenę płaci beneficjent. Audyt oparty na błędnych obliczeniach lub nierealnych kosztach prowadzi do wariantu, którego nikt nie wykona za założoną kwotę, do korekty wniosku i miesięcy opóźnienia. Właściciel domu nie wie przy tym, kto powinien być adresatem roszczenia: autor audytu nie musi należeć do samorządu zawodowego, nie odpowiada dyscyplinarnie. Znaczenie tej luki wzrośnie wraz z zapowiadanym bonem na audyt, gdy państwo zacznie finansować te dokumenty wprost.

Do tego dochodzi brak nadzoru nad samą robotą. W typowym domu jednorodzinnym zakres prac termomodernizacyjnych nie wymaga zatrudnienia kierownika budowy ani inspektora nadzoru – między audytem a fakturą nie ma nikogo, kto z mocy uprawnień odpowiadałby za poprawność wykonania. Skutki bywają poważne: docieplenie przegród oraz wymiana stolarki radykalnie zwiększają szczelność budynku, a bez weryfikacji wentylacji i sposobu odprowadzania spalin konsekwencją jest zawilgocenie, degradacja przegrody, a przy urządzeniach z otwartą komorą spalania – bezpośrednie zagrożenie życia.

Konkluzja

PIIB ocenia zmianę obowiązującą od 20 lipca br. jako krok we właściwym kierunku i przyjmuje ją z uznaniem. Nie zamyka ona jednak sprawy. Izba kieruje do Ministra Klimatu i Środowiska apel o systemową interwencję: o jednolite wytyczne dla NFOŚiGW, wojewódzkich funduszy, operatorów i gmin, wyjaśnienie podstaw wcześniejszego wyłączenia inżynierów budownictwa, przygotowanie mechanizmu ponownej oceny spraw odrzuconych oraz włączenie PIIB do dalszych konsultacji wymagań technicznych programu.

Postulat pozostaje w każdym z tych punktów podobny: skoro państwo dysponuje sprawdzonym systemem uprawnień budowlanych – z egzaminem, praktyką, rejestrem, nadzorem samorządu i obowiązkowym ubezpieczeniem – to program wydatkujący miliardy złotych na ocenę techniczną budynków powinien się na nim oprzeć, a nie budować równoległy obieg certyfikatów o nieweryfikowalnej wartości. W programie dotyczącym domów, instalacji grzewczych oraz odprowadzania spalin stawką jest bezpieczeństwo mieszkańców i zaufanie obywateli do przewidywalności państwa.